Argentina comenzó a sustituir importaciones con una lógica aparentemente sencilla: si determinados bienes que antes se compraban en el exterior podían producirse dentro del país, sería necesario gastar menos dólares para abastecer el mercado interno. La idea tenía sentido. Si una heladera, un automóvil, un medicamento o una máquina dejaban de llegar terminados desde Estados Unidos o Europa y comenzaban a fabricarse en Argentina, esa importación desaparecía. Parte del dinero que antes salía del país quedaba dentro de la economía, se creaban empleos industriales, aparecían proveedores locales y se desarrollaban nuevas capacidades productivas.
Pero a medida que la industrialización avanzó surgió una paradoja. La fábrica argentina que sustituía un producto importado podía necesitar máquinas extranjeras para producirlo, componentes que todavía no se fabricaban localmente, determinadas aleaciones, productos químicos, tecnología, repuestos o equipos especializados. Sustituir la importación del producto terminado no significaba necesariamente eliminar la necesidad de importar: muchas veces significaba cambiar qué se importaba.
Argentina podía dejar de importar un automóvil terminado y comenzar a importar parte de las máquinas, piezas, materiales y tecnología necesarios para fabricarlo. Eso podía representar un ahorro real de divisas por cada vehículo producido localmente, pero si la industria crecía con suficiente rapidez también podía ocurrir que aumentara la cantidad total de dólares que necesitaba para seguir expandiéndose.
Allí aparecía una de las paradojas centrales de la industrialización argentina del siglo XX: una estrategia diseñada para ahorrar divisas podía terminar incrementando la demanda de divisas precisamente cuando tenía éxito.
Sustituir una importación no significa eliminar una importación
Imaginemos una empresa argentina que comienza a fabricar un bien que hasta entonces llegaba completamente terminado desde el exterior. En una primera mirada, el ahorro parece evidente: si antes se importaban diez mil unidades y ahora esas diez mil unidades se fabrican dentro del país, Argentina ha evitado comprar diez mil productos extranjeros.
Pero la contabilidad real es más complicada. Para fabricar esos productos puede ser necesario importar una máquina herramienta, y esa máquina probablemente necesitará repuestos. El proceso puede utilizar un componente eléctrico producido en otro país, una sustancia química determinada, un acero especial o una tecnología que todavía no existe localmente. Una parte del producto será argentina y otra parte seguirá dependiendo del exterior.
Eso no significa necesariamente que la sustitución haya fracasado. Si fabricar localmente un producto que costaba 100 dólares exige importar componentes por 30 dólares, existe un ahorro neto de divisas importante. Además, quedan en Argentina salarios, conocimiento, proveedores, impuestos y capacidades productivas que antes no existían.
Pero tampoco significa que la importación haya desaparecido. Por eso no alcanza con preguntar si algo se fabrica o no en Argentina. Hay que agregar una segunda pregunta, bastante más importante para comprender su impacto económico: ¿cuántos dólares necesita Argentina para fabricar aquello que ahora produce localmente?
La primera sustitución era relativamente sencilla
En las primeras etapas de industrialización esta dificultad era menos evidente. Muchas de las actividades que crecieron durante las décadas de 1930 y 1940 estaban vinculadas con alimentos, bebidas, textiles, calzado, muebles y otros bienes de consumo relativamente sencillos, y una parte importante de sus materias primas podía obtenerse dentro del propio país.
Argentina producía alimentos, cuero, lana y otras materias primas utilizadas por numerosas industrias. Disponía además de una creciente fuerza laboral urbana y de un mercado interno suficientemente grande para absorber buena parte de la producción. En esa primera etapa existían, por lo tanto, muchas oportunidades relativamente accesibles para reemplazar manufacturas importadas por producción doméstica.
Pero la propia lógica del proceso conducía inevitablemente hacia actividades cada vez más complejas. Una vez que se fabricaban localmente muchos bienes sencillos de consumo, las nuevas importaciones que quedaban por sustituir eran diferentes. Ya no se trataba solamente de producir zapatos, tejidos o alimentos procesados, sino de avanzar hacia acero, automóviles, productos químicos, maquinaria, equipos eléctricos, bienes de capital y componentes industriales.
Y allí la sustitución se volvía mucho más exigente.
La etapa difícil de la industrialización
Una economía industrial moderna funciona mediante cadenas productivas. Una fábrica de automóviles necesita acero, vidrio, neumáticos, plásticos, pintura, sistemas eléctricos, máquinas herramienta y cientos o miles de piezas diferentes. Una industria química requiere equipos especializados, catalizadores, insumos y procesos tecnológicos complejos. Una fábrica de maquinaria necesita acero, motores, sistemas hidráulicos, instrumentos de precisión y máquinas capaces de fabricar otras máquinas.
Cuanto más sofisticado es el producto, más extensa suele ser la cadena que lo sostiene. Ningún país fabrica absolutamente todos los elementos que utiliza y ni siquiera las principales potencias industriales son autárquicas. Alemania, Japón, Estados Unidos o China también importan componentes, materias primas, máquinas y tecnología. Como vimos al analizar por qué una fábrica es mucho más que una fábrica, la producción moderna depende de redes de proveedores, conocimiento, logística y tecnología.
El problema argentino no consistía, por lo tanto, simplemente en utilizar componentes importados. El verdadero problema estaba en la relación entre lo que la industria necesitaba importar y los dólares que la economía era capaz de generar.
Durante la segunda etapa de la sustitución de importaciones, particularmente desde fines de la década de 1950, Argentina avanzó hacia industrias mucho más complejas. El desarrollismo impulsó petróleo, siderurgia, petroquímica, automóviles y otros sectores destinados precisamente a profundizar la estructura productiva. Aquella transformación construyó capacidades industriales importantes, pero también modificó profundamente la naturaleza de las importaciones.
Argentina importaba menos, pero importaba cada vez más para producir
Este es probablemente el dato que mejor resume la paradoja.
Un informe del Banco Mundial de 1975 señalaba que las importaciones habían pasado de representar aproximadamente el 34% de la oferta agregada de bienes y servicios en 1930 a sólo 8,5% hacia mediados de los años setenta. En ese sentido, la sustitución de importaciones había cumplido claramente uno de sus objetivos: Argentina dependía proporcionalmente mucho menos de bienes provenientes del exterior.
Sin embargo, al mismo tiempo había ocurrido otra transformación. Los bienes intermedios representaban menos de un tercio de las importaciones antes de la industrialización acelerada de los años treinta; en 1960 ya constituían aproximadamente la mitad y para 1973 superaban los dos tercios. Además, las ramas vinculadas con bienes intermedios y de capital eran precisamente las que mantenían una mayor dependencia de insumos extranjeros.
Es difícil encontrar una imagen más clara del fenómeno. Argentina efectivamente había sustituido importaciones, pero había cambiado aquello que compraba en el exterior. Cada vez importaba proporcionalmente menos para consumir directamente y más para producir dentro del país.
La dependencia externa no había desaparecido. Había cambiado de forma.
Una heladera argentina podía contener dólares
Volvamos a nuestra heladera. Es un ejemplo hipotético, pero permite entender fácilmente el mecanismo.
La chapa podía fabricarse localmente, el gabinete ensamblarse en una planta argentina, los trabajadores eran argentinos y también podían ser nacionales la electricidad utilizada y buena parte del transporte. Sin embargo, quizá el compresor fuera importado, o determinado componente eléctrico, el gas refrigerante o la máquina utilizada para fabricar una pieza crítica.
La heladera que aparecía en las estadísticas como producción industrial argentina podía contener, por lo tanto, una determinada cantidad de dólares incorporados. Lo mismo podía ocurrir con un automóvil, una máquina agrícola, un medicamento o un producto químico.
Esto permite introducir una idea fundamental: la producción tiene un contenido importado. Cuanto mayor sea ese contenido, más sensible será la demanda de divisas al crecimiento de la producción. Una fábrica que duplica su producción no necesariamente duplica todas sus importaciones, pero si depende de materiales o piezas provenientes del exterior es razonable esperar que necesite más dólares para hacerlo.
Así podía aparecer una situación aparentemente contradictoria: la economía crecía, aumentaban el empleo y la producción industrial, pero al mismo tiempo aumentaban también las importaciones.
Las máquinas también se importaban
Existía además otra fuente de demanda de dólares que no aparecía físicamente dentro del producto terminado: la inversión.
Una empresa puede producir utilizando una máquina durante diez o veinte años. Esa máquina no forma parte de cada heladera o automóvil que sale de la fábrica, pero fue necesaria para fabricarlos. Cuando una economía industrial crece, las empresas no solamente utilizan más materias primas y componentes; también invierten, amplían plantas, incorporan equipos y renuevan tecnología.
Argentina desarrolló capacidades importantes en la producción de bienes de capital, pero nunca fabricó localmente todo el equipamiento requerido por una economía industrial moderna. Por eso una fase de fuerte expansión podía generar demanda de divisas por dos vías diferentes. En primer lugar, aumentaban las importaciones de insumos porque las fábricas producían más. Luego podían aumentar también las importaciones de bienes de capital porque esas mismas fábricas querían ampliar o modernizar su capacidad.
El crecimiento requería así dólares para producir hoy y para poder producir más mañana.
El desarrollismo hizo particularmente visible esta paradoja
La segunda etapa de la industrialización argentina, desde fines de los años cincuenta, permite observar este fenómeno con especial claridad. La estrategia desarrollista buscaba precisamente resolver algunas de las debilidades de la primera sustitución de importaciones: no alcanzaba con fabricar bienes finales, sino que había que producir también petróleo, acero, petroquímica, maquinaria y otros insumos fundamentales.
La lógica era razonable. Si la industria dependía de acero importado, había que producir acero. Si dependía de petróleo extranjero, había que aumentar la producción petrolera. Si necesitaba productos petroquímicos importados, había que construir una industria petroquímica. La profundización industrial buscaba, en definitiva, reducir el contenido importado del propio proceso de industrialización.
Pero existía una dificultad inevitable: para construir esas nuevas capacidades también había que importar. Una siderúrgica necesitaba equipamiento, una petroquímica requería tecnología y una fábrica automotriz necesitaba máquinas, matrices y equipos especializados.
En el corto plazo podía ocurrir entonces algo que parecía contradictorio: para reducir la dependencia futura de importaciones era necesario aumentar determinadas importaciones presentes. Eso no era necesariamente un fracaso; podía ser una inversión. La cuestión decisiva era qué ocurría después. Si esas inversiones permitían construir sectores más productivos, reducir importaciones futuras o generar exportaciones, podían justificarse ampliamente. El problema aparecía cuando la nueva estructura productiva continuaba necesitando grandes cantidades de divisas sin desarrollar una capacidad equivalente para generarlas.
El automóvil: cuando la paradoja se volvió visible
La industria automotriz ofrece probablemente el ejemplo histórico más claro.
En 1959 Argentina producía alrededor de 33.000 vehículos. El programa de promoción automotriz pretendía elevar la producción hasta aproximadamente 200.000 unidades en 1965 sin aumentar demasiado el gasto de divisas asociado con el sector.
El objetivo productivo se cumplió casi exactamente: en 1965 se fabricaron alrededor de 195.000 vehículos. El problema fue que el resultado en materia de divisas estuvo muy lejos de lo previsto.
Según el estudio elaborado por Jack Baranson para el Banco Mundial, el programa esperaba que la carga externa se mantuviera alrededor de los niveles iniciales y para 1965 se había proyectado un costo cercano a 45 millones de dólares. La estimación efectiva terminó siendo de aproximadamente 250 millones de dólares, incluyendo alrededor de 50 millones correspondientes a remesas de utilidades. El estudio señalaba así que la carga de divisas había aumentado varias veces respecto de lo inicialmente previsto.
El programa había conseguido algo indiscutible: Argentina producía casi seis veces más vehículos que pocos años antes y había creado una importante industria automotriz. Pero, desde el punto de vista del balance externo, el resultado mostraba claramente la paradoja. La producción local había sustituido automóviles terminados, pero continuaba requiriendo componentes, materiales, equipamiento, tecnología y otros pagos externos.
Había además un problema de escala. Hacia mediados de los años sesenta existían numerosos fabricantes ofreciendo decenas de modelos diferentes para un mercado relativamente pequeño. Las series de producción eran cortas y muchos proveedores locales también fabricaban componentes en volúmenes reducidos.
El ejemplo automotor muestra algo fundamental: era posible lograr una elevada integración local y, aun así, no alcanzar una estructura industrial competitiva internacionalmente.
El consumidor también podía pagar el costo
Aquí aparece una dimensión que suele quedar fuera de la discusión sobre la balanza de pagos: el precio que terminaba pagando el consumidor argentino.
Volvamos otra vez a nuestra heladera. Supongamos que una heladera comparable podía producirse internacionalmente a un costo equivalente a 100. La empresa argentina podía fabricarla, pero quizá producía para un mercado mucho más pequeño, utilizaba componentes elaborados también en series cortas y no disponía de las mismas economías de escala que sus competidores extranjeros. Su costo podía ser mayor.
Para que la fábrica sobreviviera, el Estado podía protegerla mediante aranceles, restricciones cuantitativas, licencias o prohibiciones de importación. El consumidor argentino no podía entonces simplemente comprar el producto extranjero más barato: terminaba pagando una parte del costo de sostener la producción local.
La heladera es deliberadamente un ejemplo hipotético y no debemos atribuirle una diferencia de precios histórica que no hemos medido. Pero el fenómeno está documentado con claridad en otras actividades.
La industria automotriz vuelve a ser particularmente ilustrativa. Baranson utilizó información suministrada por un fabricante internacional y estimó que un vehículo comparable que podía producirse en Estados Unidos por alrededor de 1.660 dólares costaba aproximadamente 4.100 dólares producirlo en Argentina. Era una diferencia enorme. El propio autor advertía que la comparación tenía limitaciones metodológicas y estaba afectada por tipos de cambio, impuestos y otras dificultades, por lo que no deberíamos interpretar esas cifras como una medición exacta aplicable a toda la industria. Pero la magnitud de la brecha mostraba con claridad el efecto combinado de las escalas reducidas y del elevado costo de muchos componentes.
Las estimaciones de protección industrial apuntan en la misma dirección. Para 1969, la protección nominal promedio calculada para la industria manufacturera argentina era del 57,1%. En bienes durables llegaba al 88,7%, en maquinaria al 89,7% y en equipos de transporte al 108,7%. Las estimaciones de protección efectiva eran todavía mayores.
Esto no significa que un arancel del 100% implicara automáticamente que todos los productos nacionales costaran exactamente el doble que sus equivalentes extranjeros. Sí muestra que en determinadas ramas existían brechas de competitividad suficientemente grandes como para requerir barreras comerciales muy elevadas.
¿Significaba esto que toda la industrialización era ineficiente?
No. Y esta distinción es fundamental para evitar una conclusión demasiado simple.
Parte del mayor precio podía estar financiando salarios argentinos, proveedores locales, impuestos, aprendizaje tecnológico y capacidades productivas que antes no existían. Una industria naciente puede ser inicialmente más cara que una industria extranjera madura; ese es precisamente uno de los argumentos clásicos para justificar una protección temporal.
El problema aparece cuando la diferencia de productividad no disminuye con el tiempo. Si después de muchos años una empresa continúa necesitando una protección extraordinariamente elevada para poder vender dentro del país, el consumidor deja progresivamente de financiar un proceso de aprendizaje y comienza a financiar una ineficiencia permanente.
Pero tampoco todas las ramas industriales argentinas presentaban los mismos problemas. La maquinaria agrícola ofrece un contrapunto particularmente interesante. Un estudio sectorial encontró que, a precios de comienzos de 1977, determinados equipos agrícolas fabricados en Argentina tenían precios promedio apenas superiores a los de productos comparables de Estados Unidos y Europa, mientras que algunos equipos argentinos eran incluso más baratos.
La diferencia es crucial. El problema no era simplemente que un producto fuera industrial ni que hubiese nacido detrás de alguna forma de protección. La pregunta relevante era si con el tiempo conseguía aumentar su productividad, alcanzar una escala razonable y acercar sus costos a los internacionales.
La diferencia entre importar para consumir e importar para producir
También debemos evitar la simplificación opuesta. Comprar en el extranjero un automóvil terminado y comprar una máquina que permitirá fabricar automóviles durante veinte años son dos importaciones económicamente diferentes. Ambas demandan dólares, pero sus consecuencias productivas no son iguales.
Una satisface directamente un consumo. La otra amplía la capacidad productiva futura.
Por eso no sería correcto concluir que una política industrial es mala simplemente porque provoca un aumento de las importaciones. Una economía que se está modernizando puede importar mucho, y prácticamente todos los procesos exitosos de industrialización utilizaron maquinaria, tecnología e insumos extranjeros durante alguna etapa.
La pregunta relevante no es si una industrialización utiliza dólares. Casi inevitablemente lo hará. La verdadera pregunta es qué produce después con ellos.
Si esas importaciones permiten desarrollar sectores cada vez más productivos, sustituir importaciones estratégicas o construir actividades capaces posteriormente de exportar, la inversión puede terminar generando más divisas de las que inicialmente consumió. Si solamente sirven para abastecer un mercado interno protegido y la actividad nunca desarrolla suficiente productividad ni capacidad exportadora, el resultado es diferente.
El problema argentino era quién generaba los dólares
Aquí volvemos a la estructura analizada en el artículo anterior. Durante buena parte de la sustitución de importaciones, la industria argentina vendía fundamentalmente dentro del propio país. Generaba producción, salarios, empleo, impuestos y conocimiento tecnológico, pero relativamente pocas divisas.
Los dólares continuaban proviniendo en gran medida del sector agroexportador.
La economía argentina tenía así una división peculiar del trabajo. La industria impulsaba buena parte del crecimiento interno y absorbía crecientes cantidades de trabajo y capital, mientras el agro proporcionaba una parte muy importante de las divisas necesarias para sostener esa expansión.
Mientras esa relación funcionaba, el crecimiento podía continuar. El problema aparecía cuando la industria comenzaba a demandar más dólares de los que las exportaciones podían proporcionar. No era necesario que la producción industrial fuera inútil o que las fábricas dejaran de ser productivas. Bastaba con que sus necesidades de moneda extranjera crecieran más rápidamente que la capacidad del país para generarla.
Ese era uno de los mecanismos fundamentales detrás de la restricción externa.
Cuando faltaban dólares, no era tan sencillo dejar de importar
Supongamos ahora que el Banco Central comienza a perder reservas. Una respuesta aparentemente sencilla sería restringir las importaciones. Pero inmediatamente aparece una pregunta: ¿cuáles?
Es relativamente fácil limitar un automóvil de lujo, un perfume o algún otro bien final considerado prescindible. La dificultad aparece cuando aquello que se intenta restringir es necesario para producir.
Si una fábrica necesita un componente importado que representa solamente el 5% del valor de su producto, impedir la entrada de ese componente puede detener el 100% de la producción. Una pieza barata puede inmovilizar una máquina costosa, un reactivo puede detener una industria química, un repuesto puede dejar fuera de servicio una línea completa y un componente eléctrico puede impedir terminar un automóvil.
El Banco Mundial describía precisamente esta dificultad a mediados de los años setenta. Argentina había reducido fuertemente su dependencia global de importaciones, pero había desarrollado industrias que dependían significativamente de determinados bienes intermedios y de capital provenientes del exterior. Cuando una caída de las exportaciones agrícolas obligaba a restringir importaciones, el impacto podía transmitirse directamente hacia la producción industrial y la inversión.
La paradoja se profundizaba: las restricciones permitían conservar dólares, pero podían paralizar parcialmente las mismas fábricas que la política de sustitución había ayudado a crear.
Una economía podía quedarse sin dólares teniendo fábricas llenas de pedidos
Esta es quizá una de las imágenes más extrañas de la restricción externa argentina. Una empresa podía tener clientes, trabajadores, instalaciones productivas e incluso una cartera de pedidos suficiente para operar cerca de su capacidad máxima y, aun así, verse obligada a reducir la producción porque no conseguía las divisas necesarias para importar una pieza.
El cuello de botella no estaba necesariamente dentro de la fábrica.
Estaba en la balanza de pagos.
Eso ayuda a entender por qué una expansión económica podía terminar incluso cuando todavía existían demanda interna y capacidad productiva. El problema no era que Argentina hubiera dejado de saber producir, sino que una parte de su aparato productivo necesitaba recursos provenientes del exterior y la economía no generaba suficientes divisas para obtenerlos.
¿Por qué no sustituir también todas esas importaciones?
Frente a esta dificultad aparece una respuesta intuitiva. Si importamos componentes, fabriquemos los componentes. Si importamos máquinas, fabriquemos las máquinas. Si importamos productos químicos, produzcamos también esos productos químicos.
En algunos casos puede tener mucho sentido. Desarrollar un proveedor local puede reducir costos, generar conocimiento, crear empleos especializados y disminuir la vulnerabilidad frente a una crisis externa.
Pero llevada hasta sus últimas consecuencias, esa lógica conduce hacia un problema diferente.
Una economía relativamente pequeña no puede producir eficientemente todas las máquinas, todos los componentes, todos los productos químicos y todas las tecnologías utilizadas por una economía moderna. Algunas actividades requieren escalas enormes, otras cambian tecnológicamente demasiado rápido y muchas forman parte de cadenas productivas internacionales extremadamente sofisticadas.
Intentar sustituir absolutamente todo puede terminar creando industrias muy caras que necesitan protección permanente. Una cosa es profundizar inteligentemente una cadena productiva y otra muy diferente intentar alcanzar la autarquía.
Esa diferencia será el centro del próximo artículo.
La paradoja no era una condena contra la industria
Sería fácil utilizar todo este argumento para llegar a una conclusión simplista: si la industria necesita importar, entonces Argentina debería abandonar la industria y concentrarse exclusivamente en las actividades que ya generan dólares.
Pero esa conclusión tampoco se sostiene.
Toda economía moderna importa. La producción agropecuaria utiliza fertilizantes, maquinaria, semillas, agroquímicos, electrónica y tecnología. La minería necesita equipamiento. La producción de petróleo requiere maquinaria y servicios especializados. Los hospitales dependen de tecnología extranjera y hasta las empresas de software utilizan infraestructura, hardware y servicios internacionales.
El problema no es importar ni que una actividad utilice componentes extranjeros. La cuestión relevante es el balance económico final.
Una actividad que importa 30 dólares de componentes y exporta un producto por 100 dólares es muy diferente de otra que importa esos mismos 30 dólares para fabricar un producto destinado exclusivamente al mercado interno y que además necesita protección permanente para sobrevivir. Las dos pueden llamarse “industria nacional”, pero desde el punto de vista de la restricción externa y de la productividad son actividades muy distintas.
La salida que empezaba a aparecer: exportar manufacturas
Esto ayuda también a entender por qué el crecimiento de las exportaciones industriales durante los años sesenta y comienzos de los setenta era tan importante. No se trataba simplemente de conseguir nuevos clientes, sino de una transformación potencial del funcionamiento macroeconómico de la industria.
Mientras una fábrica vendía exclusivamente dentro de Argentina, cualquier componente importado representaba una demanda de dólares que debía ser financiada por otra actividad exportadora. Si esa misma fábrica comenzaba a vender en Brasil, Chile, Estados Unidos o Europa, podía generar por sí misma una parte —o incluso la totalidad— de las divisas que necesitaba.
La industria dejaba entonces de ser solamente demandante de dólares y comenzaba también a producirlos.
El Banco Mundial observaba a mediados de los años setenta que la fuerte dependencia de las manufacturas argentinas respecto del mercado doméstico comenzaba lentamente a reducirse a medida que la estrategia industrial incorporaba una mayor orientación exportadora.
Por eso el aumento de las exportaciones manufactureras de aquellos años tenía una importancia que iba mucho más allá de su peso estadístico. Si ese proceso conseguía profundizarse, podía comenzar a corregir una de las contradicciones centrales del modelo.
Ahorrar dólares no debería ser el único objetivo
Todo esto permite reconsiderar incluso la expresión “sustituir importaciones”.
Si el único objetivo de una industria fuera ahorrar dólares, podríamos terminar tomando decisiones bastante extrañas. Podríamos producir localmente un bien a un costo extraordinariamente elevado solamente porque antes se importaba.
Pero una estructura productiva no debería evaluarse exclusivamente preguntando cuánto evita importar. También importa cuánto valor genera, qué productividad alcanza, qué tecnología incorpora, qué capacidades crea, cuánto debe pagar el consumidor para sostenerla y si puede eventualmente competir en otros mercados.
Una fábrica no es valiosa simplemente porque reemplaza una importación. Es valiosa si utiliza los recursos del país de manera razonablemente productiva y contribuye a construir capacidades que puedan sostenerse en el tiempo.
Esto explica por qué la discusión sobre política industrial es bastante más sofisticada que la alternativa entre abrir o cerrar la economía. No se trata de importar todo ni de producir todo. Se trata de entender qué vale la pena producir, con qué grado de protección, durante cuánto tiempo y bajo qué condiciones.
Una paradoja que Argentina nunca terminó de resolver
La industrialización por sustitución de importaciones consiguió algo importante: transformó profundamente la estructura productiva argentina y redujo enormemente su dependencia respecto de los bienes finales extranjeros. El país desarrolló ramas industriales que antes prácticamente no existían, creó proveedores, formó técnicos e ingenieros y adquirió capacidades industriales y tecnológicas que difícilmente se habrían desarrollado con la misma profundidad dentro de una economía exclusivamente agroexportadora.
Pero a medida que el proceso avanzó apareció una nueva forma de dependencia. La industria necesitaba componentes, bienes intermedios, maquinaria y tecnología, y cuanto más rápidamente crecía mayor podía ser esa necesidad.
El problema no era que la sustitución no hubiera ocurrido. Había ocurrido. Argentina importaba proporcionalmente muchos menos bienes finales que algunas décadas antes. Lo que había cambiado era la naturaleza de las importaciones: el país ya no compraba solamente aquello que consumía, sino cada vez más aquello que necesitaba para producir.
En algunas actividades aparecía además una segunda dificultad. Después de gastar divisas en equipos, componentes e insumos, el consumidor argentino podía terminar comprando un producto más caro que su equivalente internacional.
De allí surgía la paradoja completa: fabricar localmente podía ahorrar dólares por cada unidad producida y, al mismo tiempo, una expansión suficientemente rápida de la industria podía aumentar la demanda total de dólares de la economía.
Y si una actividad permanecía durante décadas protegida sin cerrar su brecha de productividad, la sociedad podía terminar pagando dos costos simultáneamente: divisas para sostener la producción y precios internos elevados para consumirla.
Pero esa tampoco fue la experiencia de todas las ramas industriales. Algunas consiguieron acercarse a niveles internacionales de competitividad y otras comenzaron incluso a exportar. Por eso la pregunta relevante nunca fue simplemente si Argentina debía o no tener industria.
La pregunta era bastante más difícil:
¿qué industrias tenía sentido desarrollar y cuáles debía dejar de intentar sustituir?
Esa es la pregunta del próximo artículo:
¿Tiene sentido que Argentina vuelva a fabricar todo lo que importa?
Serie III — Qué estructura productiva debería buscar Argentina
Este artículo forma parte de una serie sobre la estructura productiva argentina, sus restricciones históricas y las alternativas para las próximas décadas.
Artículo anterior: ¿Por qué fracasó la sustitución de importaciones en Argentina?
Próximo artículo: ¿Tiene sentido que Argentina vuelva a fabricar todo lo que importa?
Fuentes y lecturas
- International Bank for Reconstruction and Development (1975). Current Economic Position and Prospects of Argentina. Report No. 540b-AR, 20 de febrero de 1975. Informe original del Banco Mundial.
- Baranson, Jack (1968). Automotive Industries in Developing Countries. International Bank for Reconstruction and Development, Economics Department, Report No. EC-162, 31 de mayo de 1968. Posteriormente publicado como World Bank Staff Occasional Paper No. 8. Estudio original.
- World Bank (1979). Argentina: Structural Changes in the Industrial Sector. Volume I. Report No. 1977a-AR, 30 de marzo de 1979. Volumen I.
- World Bank (1979). Argentina: Structural Changes in the Industrial Sector. Volume II: Annexes. Report No. 1977a-AR, 30 de marzo de 1979. Volumen II.
- Kosacoff, Bernardo (1993). La industria argentina: un proceso de reestructuración desarticulada. CEPAL, Oficina de Buenos Aires, LC/BUE/L.135. Repositorio CEPAL.
- Kosacoff, Bernardo (1996). “La industria argentina: de la sustitución de importaciones a la convertibilidad”, en Estabilización macroeconómica, reforma estructural y comportamiento industrial. CEPAL / IDRC, pp. 125-162. Repositorio CEPAL.
- Diamand, Marcelo (1972). “La estructura productiva desequilibrada argentina y el tipo de cambio”. Desarrollo Económico, vol. 12, Nº 45, pp. 25-47. DOI: 10.2307/3465991. DOI.
- Braun, Oscar y Leonard Joy (1968). “A Model of Economic Stagnation—A Case Study of the Argentine Economy”. The Economic Journal, vol. 78, Nº 312, pp. 868-887. DOI: 10.2307/2229183. DOI.