Después de recorrer la historia de la sustitución de importaciones aparece una pregunta casi inevitable. Si uno de los problemas argentinos fue depender de máquinas, componentes e insumos extranjeros, ¿no deberíamos intentar producirlos también dentro del país?
La respuesta intuitiva puede parecer afirmativa. Cada dólar utilizado para comprar algo en el exterior es un dólar que Argentina debe conseguir previamente exportando, endeudándose o utilizando reservas. Si una fábrica local pudiera producir aquello que antes importábamos, parecería que el problema se resolvería de manera bastante sencilla: más producción nacional, más empleo y menos necesidad de divisas.
Llevada hasta sus últimas consecuencias, esa lógica conduce a una idea muy seductora: Argentina debería fabricar todo aquello que esté técnicamente en condiciones de fabricar. El problema es que poder producir algo no significa necesariamente que tenga sentido económico hacerlo. Prácticamente cualquier bien puede fabricarse en casi cualquier lugar si estamos dispuestos a invertir suficiente dinero, protegerlo de la competencia extranjera y hacer que consumidores y empresas absorban el costo.
La pregunta verdaderamente importante no es, entonces, si Argentina puede fabricar determinado producto, sino qué cosas vale la pena que aprenda a producir bien y cuáles resulta más conveniente importar. Y en el mundo actual debemos agregar una tercera pregunta que durante la etapa clásica de la sustitución de importaciones ocupaba mucho menos espacio: ¿de quién conviene depender para aquello que decidimos importar?
Estas preguntas separan cuatro estrategias muy diferentes: la autarquía, la sustitución indiscriminada de importaciones, la apertura indiscriminada y una alternativa más selectiva que podríamos llamar especialización estratégica.
La tentación de fabricar todo
Cada crisis externa argentina vuelve atractiva la misma idea. Cuando faltan dólares, se dificultan las importaciones, las empresas no consiguen determinados insumos y algunos productos desaparecen o aumentan bruscamente de precio, parece lógico concluir que depender del extranjero es en sí mismo el problema y que la solución consiste en producir más dentro del país.
Ese razonamiento contiene una parte correcta. Existen dependencias externas que pueden convertirse en vulnerabilidades importantes. La pandemia de COVID-19, las interrupciones logísticas, la escasez mundial de semiconductores, la invasión rusa de Ucrania y las crecientes tensiones entre Estados Unidos y China recordaron incluso a las economías más desarrolladas que una cadena de abastecimiento extremadamente eficiente puede ser también frágil cuando depende de pocos proveedores, de regiones muy concentradas o de rutas expuestas a shocks políticos y militares.
Sin embargo, reconocer una vulnerabilidad no implica que la respuesta correcta sea fabricar todo dentro de las fronteras nacionales. Una economía moderna utiliza millones de productos, piezas, servicios, tecnologías, materias primas y conocimientos diferentes. Intentar reproducir localmente toda esa estructura exigiría inversiones enormes y, en muchos casos, plantas demasiado pequeñas para alcanzar una escala razonable.
Las grandes potencias industriales también importan. Estados Unidos, Alemania, China, Japón o Corea del Sur dependen de proveedores externos para una parte de sus insumos, materiales y tecnologías. Ser una potencia industrial no significa producir absolutamente todo, sino disponer de capacidades suficientes para generar mucho valor, conseguir de forma segura aquello que no se produce y evitar que una dependencia crítica pueda paralizar sectores esenciales.
La primera opción: la autarquía
La versión extrema de la autosuficiencia económica es la autarquía: intentar depender lo menos posible del comercio internacional y producir domésticamente la mayor parte de aquello que necesita la economía.
A primera vista puede parecer una estrategia de seguridad. Si un país fabrica sus propios alimentos, medicamentos, máquinas, combustibles, productos electrónicos y bienes industriales, parecería estar menos expuesto a decisiones tomadas en el exterior. El problema es que la autosuficiencia absoluta tiene un costo extraordinario.
La división del trabajo existe porque diferentes empresas, regiones y países se especializan en actividades distintas. Una empresa no fabrica sus propios tornillos, produce todo el acero que utiliza, genera toda su electricidad, diseña sus computadoras y cultiva los alimentos de sus empleados. Compra una gran cantidad de bienes y servicios a otros productores para concentrar sus recursos en aquello que sabe hacer mejor. A escala internacional sucede algo parecido.
Algunos procesos necesitan mercados enormes para alcanzar costos razonables. Otros dependen de conocimientos acumulados durante décadas. Determinadas tecnologías requieren redes de proveedores extremadamente sofisticadas, y algunas industrias exigen inversiones tan grandes que unas pocas plantas pueden abastecer a buena parte de la demanda mundial. Intentar reproducir todas esas capacidades dentro de Argentina no eliminaría el costo de producirlas; simplemente obligaría a la propia sociedad argentina a pagarlo.
Además, la autarquía no garantiza resiliencia. Una cadena internacional puede verse interrumpida por un conflicto o una crisis logística, pero una cadena puramente doméstica también puede quedar afectada por una sequía, un problema energético, un conflicto laboral, una catástrofe natural o la falla de un único proveedor local. La verdadera seguridad suele depender menos del aislamiento que de disponer de alternativas.
La propia OCDE ha señalado recientemente que una relocalización indiscriminada de cadenas productivas puede generar costos importantes en términos de comercio y crecimiento sin aumentar necesariamente la estabilidad. En la gran mayoría de las cadenas globales, el problema no es su existencia sino la concentración excesiva de determinados proveedores. Por eso diversificar puede ser bastante más eficiente que intentar producirlo todo.
La segunda opción: sustituir todo lo que se pueda
Existe una posición menos extrema que la autarquía, pero que comparte parte de su lógica: la sustitución indiscriminada de importaciones. En este enfoque no se pretende cerrar completamente la economía, pero se considera que, siempre que exista la posibilidad de fabricar localmente algo que actualmente se compra afuera, debería promoverse su producción nacional.
La ventaja política de este criterio es su sencillez. Si se importa, habría que sustituirlo; si ya se produce, habría que protegerlo; y si todavía no se fabrica, habría que generar las condiciones para que alguien comience a hacerlo. El problema es que esta lógica convierte a la importación en una especie de fracaso económico.
Y una importación no es necesariamente un fracaso.
Como vimos en el artículo anterior, una empresa argentina puede importar un componente por 20 dólares, incorporarle trabajo, ingeniería, diseño, software y otros insumos nacionales y exportar el producto terminado por 100. En ese caso, la importación no debilitó necesariamente al país: pudo haber permitido generar mucho más valor del que inicialmente salió.
Por eso el porcentaje de contenido nacional de un producto tampoco puede ser, por sí solo, la medida de su éxito. Un bien con 95% de componentes argentinos, producido exclusivamente para un mercado protegido y con costos muy superiores a los internacionales, puede aportar menos al desarrollo que otro con 60% de integración local que exporta, compite, aprende y genera conocimiento tecnológico.
La obsesión por sustituir cada importación puede terminar confundiendo integración nacional con eficiencia económica.
El problema del costo de oportunidad
Hay, además, una dificultad todavía más importante: los recursos son limitados. Para construir una fábrica hacen falta capital, trabajadores, ingenieros, infraestructura, energía, crédito y tiempo. Si esos recursos se utilizan en una actividad, no pueden emplearse simultáneamente en otra.
Por eso la pregunta relevante no es solamente si Argentina puede fabricar determinado producto, sino qué deja de hacer para fabricarlo.
Supongamos que un componente industrial cuesta 100 dólares en el mercado internacional y que producirlo localmente cuesta 180. El Estado podría proteger al productor nacional e incluso obligar indirectamente a las empresas argentinas a comprarle. Desde una perspectiva muy simple, habríamos sustituido una importación y ahorrado dólares.
Pero las empresas que utilizan ese componente comenzarían a producir con un costo superior al de sus competidores internacionales. Si después pretendieran exportar, llevarían incorporada esa desventaja. Una política destinada a ahorrar divisas en una etapa de la cadena podría terminar reduciendo la capacidad de generarlas en la etapa siguiente.
Esto es especialmente relevante en una economía moderna, donde una enorme proporción del comercio internacional está formada por bienes intermedios. Los países no exportan solamente productos fabricados de principio a fin dentro de sus fronteras. Importan piezas, servicios, tecnología y equipos, agregan valor y vuelven a exportar.
La fábrica nacional ya no necesita elegir entre un producto completamente argentino y un producto completamente extranjero. Puede formar parte de una cadena internacional.
Importar puede ser parte de exportar
Esta idea resulta a veces contraintuitiva porque durante décadas Argentina tendió a pensar importaciones y exportaciones como movimientos estrictamente opuestos. Exportar trae dólares; importar se los lleva. Desde la perspectiva inmediata de la balanza comercial eso es cierto, pero desde el punto de vista productivo la relación puede ser bastante diferente.
Una empresa exportadora puede necesitar máquinas extranjeras para producir, utilizar componentes importados porque son mejores o más baratos, comprar software internacional, acceder a patentes desarrolladas en otros países o contratar servicios especializados. Esas importaciones pueden aumentar su productividad y permitirle exportar mucho más.
Las cadenas globales de valor funcionan precisamente de ese modo. Diferentes etapas de un mismo producto se realizan en distintos lugares y cada economía intenta capturar aquellas actividades donde puede aportar más valor. Un país no necesita fabricar todos los componentes de un producto para beneficiarse de fabricarlo, ni necesita ensamblar el producto final para participar exitosamente de su cadena. Puede especializarse en un material, una pieza, un software, un servicio de ingeniería, una tecnología o un proceso particularmente sofisticado.
Esta es una diferencia fundamental respecto de la antigua idea de que industrializarse implicaba reproducir dentro de la frontera nacional la mayor cantidad posible de etapas productivas.
Pero la globalización tampoco es solamente una planilla de costos
Hasta aquí podría parecer que la conclusión consiste simplemente en comprar cada insumo en el lugar donde sea más barato. Sin embargo, los acontecimientos recientes muestran que esa respuesta también puede ser demasiado sencilla.
Peter Zeihan lleva este argumento mucho más lejos en The End of the World Is Just the Beginning. Su tesis, deliberadamente provocadora, es que la extraordinaria expansión de la globalización posterior a la Segunda Guerra Mundial no fue únicamente el resultado de los avances tecnológicos y de las decisiones empresariales, sino también de un orden geopolítico excepcional sostenido en buena medida por Estados Unidos.
Según su interpretación, la seguridad de las grandes rutas marítimas, la existencia de mercados financieros profundos, la posibilidad de comprar energía y materias primas a miles de kilómetros y la relativa previsibilidad de las relaciones entre las principales economías hicieron posible construir cadenas productivas extremadamente extendidas. Una pieza podía fabricarse en Asia, cruzar un océano, incorporarse a otro producto en América y terminar vendiéndose en Europa porque las empresas podían asumir que los mares permanecerían razonablemente abiertos, que existirían seguros, financiamiento, infraestructura y reglas suficientemente estables para que todo el proceso funcionara.
Zeihan sostiene que una parte de esas condiciones está deteriorándose y que el mundo tenderá hacia redes comerciales más regionales y condicionadas por la geopolítica. No es necesario aceptar sus pronósticos más extremos —y la evidencia actual muestra que las cadenas globales siguen teniendo un enorme peso en el comercio mundial— para reconocer la importancia de la pregunta que plantea: ¿qué ocurre si la opción más barata deja de ser una opción confiable?
Cuando la búsqueda del menor costo crea una vulnerabilidad
Durante la etapa de máxima globalización, muchas empresas organizaron sus cadenas productivas con un criterio dominante: reducir costos. Si determinado componente podía producirse unos centavos más barato en una planta situada a diez mil kilómetros, la lógica financiera indicaba que tenía sentido trasladar allí la producción.
Esa estrategia generó enormes ganancias de eficiencia y contribuyó a abaratar innumerables bienes. Pero también podía ocultar riesgos que no aparecían claramente en las planillas de costos.
Una empresa podía descubrir que dependía de un único fabricante mundial. Un país podía comprobar que prácticamente todo un insumo crítico provenía de una sola región. Una industria podía reducir sus inventarios hasta un nivel tan eficiente que, frente a una interrupción logística, dejara de disponer de la pieza necesaria para mantener una línea completa de producción.
La fábrica aparentemente más eficiente del mundo podía detenerse por la falta de un componente de pocos dólares.
El problema, entonces, no era la globalización en sí misma, sino una globalización demasiado ingenua respecto del riesgo: una organización productiva capaz de medir con precisión el precio de una pieza pero que no siempre incorporaba adecuadamente el costo de que esa pieza dejara de llegar.
El producto más barato puede terminar siendo muy caro si la dependencia que crea paraliza una actividad entera. Por eso la eficiencia no puede ser el único criterio. También importan la resiliencia, la diversificación y el riesgo geopolítico.
No es lo mismo depender de cualquiera
Aquí aparece una dimensión que la antigua discusión argentina entre apertura y sustitución de importaciones rara vez incorporaba de forma explícita. No todas las importaciones generan la misma dependencia, y tampoco es equivalente depender de cualquier proveedor.
Comprar un insumo a cinco países diferentes no implica el mismo riesgo que obtener casi toda la oferta de un único origen. Depender de un proveedor fácilmente reemplazable es diferente de depender de una tecnología disponible solamente en dos lugares del mundo. Y una cadena distribuida entre países con relaciones previsibles no presenta necesariamente el mismo riesgo que otra concentrada en un Estado capaz de utilizar esa dependencia como instrumento de presión.
La pregunta moderna, por lo tanto, ya no debería limitarse a si un determinado producto se fabrica o se importa. También debería considerar de cuántos proveedores puede obtenerse, desde qué países y qué ocurriría si alguno de ellos dejara de abastecer.
Esta lógica no conduce necesariamente al proteccionismo. Conduce a incorporar el riesgo dentro de la decisión económica.
Del proveedor más barato al proveedor confiable
Esta preocupación está detrás de conceptos como el friend-shoring. El término no pertenece a Zeihan, aunque encaja con parte de su diagnóstico. Fue utilizado especialmente por Janet Yellen para defender la idea de que determinadas cadenas críticas deberían diversificarse dentro de una red amplia de aliados y socios confiables.
El planteo intenta evitar dos extremos. No propone que cada país produzca todo dentro de sus fronteras, porque una estrategia de ese tipo sería costosa y reduciría buena parte de los beneficios de la división internacional del trabajo. Pero tampoco considera prudente organizar sectores esenciales exclusivamente alrededor del proveedor más barato cuando eso crea una dependencia excesiva de un único país.
El objetivo consiste en conservar buena parte de las ventajas del comercio internacional dentro de cadenas más diversificadas y resistentes.
Esto modifica la alternativa tradicional. Ya no existen solamente dos opciones —fabricarlo nosotros o comprárselo al mundo— sino también una tercera: comprarlo internacionalmente, pero dentro de una red suficientemente diversificada de proveedores confiables.
Para muchas actividades, esta respuesta puede ser mucho más razonable que intentar reproducir domésticamente toda la cadena.
Los países confiables también forman parte de una política productiva
Esta idea tiene implicancias particularmente interesantes para Argentina. Nuestro país no necesita elegir entre una economía cerrada y una integración indiferenciada con cualquier proveedor mundial. Puede participar de cadenas donde existan relaciones comerciales estables, complementariedades productivas, cercanía geográfica, instituciones relativamente previsibles y suficiente diversidad de oferentes.
Eso no significa convertir el comercio exterior en una lista ideológica de amigos y enemigos. Los intereses económicos cambian, y ningún país de tamaño medio puede limitar sus relaciones comerciales exclusivamente a aquellos con los que coincide políticamente. Pero tampoco parece razonable comportarse como si la geopolítica no existiera.
Un proveedor puede ser barato y al mismo tiempo constituir una dependencia riesgosa. Una ruta puede ser eficiente y vulnerable. Una tecnología puede ser excelente y quedar sometida a restricciones de exportación si cambia la relación entre dos grandes potencias.
La especialización estratégica debe incorporar estos riesgos. No todo lo que conviene importar debe importarse necesariamente del proveedor más barato. En algunos casos puede resultar racional pagar algo más a cambio de reducir una dependencia excesiva, del mismo modo en que una empresa paga un seguro para protegerse frente a una contingencia improbable pero costosa.
La tercera opción: abrir todo y comprar donde sea más barato
Si sustituir indiscriminadamente importaciones genera problemas, podría parecer que la alternativa lógica consiste simplemente en hacer lo contrario: eliminar barreras, permitir que cada empresa y cada consumidor compre donde encuentre el mejor precio y dejar que la estructura productiva resultante revele aquello en lo que Argentina es realmente competitiva.
Ésta es la lógica de la apertura indiscriminada, y tiene argumentos importantes a su favor. La competencia externa obliga a las empresas locales a mejorar, los consumidores acceden a productos más baratos y variados, las compañías pueden incorporar máquinas e insumos internacionales a menores costos y el capital deja de quedar atrapado en sectores incapaces de producir eficientemente.
Argentina ha pagado repetidamente costos elevados por mantener determinadas actividades protegidas durante demasiado tiempo. Sin embargo, de allí no se desprende que abrir completamente la economía y comprar siempre al proveedor más barato constituya una estrategia de desarrollo suficiente.
Una apertura que no distingue entre un juguete, un medicamento crítico, una turbina, un semiconductor o una tecnología sin proveedores alternativos trata como equivalentes dependencias que claramente no lo son.
El precio importa, pero no contiene toda la información relevante.
El mercado descubre muchas cosas, pero no necesariamente todas
Una empresa decide invertir observando la rentabilidad que espera obtener. Sin embargo, la primera empresa que desarrolla una nueva actividad puede producir beneficios que después aprovechan muchas otras: forma trabajadores, capacita proveedores, descubre si determinado producto puede fabricarse competitivamente, construye conocimiento sobre mercados externos, demuestra qué tecnología funciona y genera información que sus competidores pueden utilizar.
Esto crea una dificultad particular. Quien asume inicialmente el riesgo paga el costo del descubrimiento, pero no necesariamente puede apropiarse de todos sus beneficios.
Ricardo Hausmann y Dani Rodrik denominaron a este proceso “autodescubrimiento”. Los países no saben de antemano con exactitud qué nuevas actividades podrán realizar de manera competitiva; una parte del desarrollo consiste precisamente en descubrirlas.
La estructura productiva, por lo tanto, no está completamente predeterminada. Argentina tiene ventajas evidentes derivadas de sus recursos naturales, su geografía, su capital humano y las capacidades que ya posee, pero de allí no se deduce automáticamente cuál será su próxima actividad exportadora exitosa.
Algunas ventajas se descubren, otras se construyen y otras pueden perderse.
La ventaja comparativa tampoco está escrita para siempre
Uno de los conceptos centrales del comercio internacional es la ventaja comparativa. Los países tienden a especializarse en aquellas actividades que realizan relativamente mejor, y el concepto sigue siendo extraordinariamente útil.
El problema aparece cuando se lo interpreta de manera completamente estática, como si cada nación recibiera desde el comienzo una lista definitiva de aquello que debe producir.
Argentina recibió tierra fértil, recursos minerales, energía y determinadas condiciones naturales, pero no recibió terminadas sus capacidades en maquinaria agrícola, biotecnología, tecnología nuclear o software. Esas capacidades se desarrollaron mediante acumulación de conocimiento, inversión, formación profesional e instituciones.
Corea del Sur construyó durante décadas capacidades que terminaron convirtiéndola en una potencia en automóviles, electrónica y semiconductores. Finlandia desarrolló una industria de telecomunicaciones que durante años ocupó un lugar central en su estructura productiva.
Nada de eso invalida la teoría de la ventaja comparativa. Simplemente muestra que las ventajas también pueden evolucionar.
Un país debe aprovechar aquello que ya sabe hacer bien, pero también necesita preguntarse qué puede aprender a hacer bien mañana.
Construir una ventaja no significa inventarla por decreto
Reconocer que determinadas capacidades pueden construirse no implica que cualquier gobierno pueda decidir desde un escritorio cuáles serán las industrias competitivas dentro de veinte años.
La historia está llena de proyectos costosos que nunca alcanzaron la productividad prometida. Un ministerio puede decidir que sería deseable producir determinado bien, pero no puede decretar que esa fábrica será eficiente.
Una política productiva inteligente necesita, por lo tanto, aceptar una dosis importante de incertidumbre. Algunas apuestas funcionarán y otras no, del mismo modo que ocurre con la inversión privada. El problema no consiste en equivocarse alguna vez, sino en ser incapaz de reconocer el fracaso y continuar protegiendo indefinidamente una actividad simplemente porque alguna vez se decidió promoverla.
La especialización estratégica requiere así dos capacidades aparentemente contradictorias: atreverse a experimentar y estar dispuesto a abandonar aquello que no funciona.
Más adelante volveremos sobre este problema cuando analicemos la diferencia entre proteger temporalmente para aprender y proteger permanentemente para sobrevivir.
La cuarta opción: especialización estratégica
Entre fabricar todo e importar todo existe una alternativa bastante más interesante. Podemos llamarla especialización estratégica.
No significa que un funcionario confeccione desde un despacho una lista de industrias ganadoras y distribuya subsidios. Tampoco implica dejar que la estructura productiva quede congelada en aquello que hoy resulta rentable.
Significa aceptar varias ideas al mismo tiempo. Argentina debe importar muchas cosas y eso no constituye en sí mismo un problema. No todas las actividades productivas tienen el mismo valor tecnológico o estratégico. Algunas capacidades pueden justificar políticas específicas porque generan aprendizaje, conocimiento, proveedores, exportaciones o resiliencia. Y aquello que decidimos no producir tampoco debería obtenerse necesariamente mediante cadenas excesivamente concentradas o vulnerables.
El objetivo deja de ser sustituir importaciones como fin en sí mismo y pasa a ser construir capacidades productivas valiosas y asegurar de manera razonablemente confiable aquellas capacidades que decidimos obtener del exterior.
Parece una diferencia semántica. En realidad cambia por completo el criterio de política económica.
Importar aquello que no tiene sentido fabricar
Una estrategia productiva madura debería poder reconocer sin dramatismo que determinadas cosas no vale la pena producirlas en Argentina.
Puede ocurrir porque el mercado local sea demasiado pequeño, porque existan enormes economías de escala, porque la tecnología cambie tan rápido que sostener una planta doméstica requiera inversiones permanentes difíciles de justificar, porque otros países hayan acumulado una ventaja extraordinariamente difícil de reproducir o simplemente porque los trabajadores, ingenieros y capitales argentinos puedan emplearse en actividades mucho más productivas.
Importar en esos casos no constituye una derrota. Representa aprovechar la especialización internacional.
Pero, una vez tomada esa decisión, aparece una segunda responsabilidad: no crear innecesariamente una dependencia frágil. Si un insumo es fácilmente sustituible, probablemente baste con comprarlo donde resulte más conveniente. Si su ausencia puede detener una industria completa, quizás resulte prudente mantener varios proveedores, reservas estratégicas, acuerdos comerciales estables o, en algunos casos, cierta capacidad doméstica mínima.
No todas las importaciones merecen el mismo tratamiento.
El problema histórico argentino nunca fue simplemente importar. Fue demasiadas veces no generar suficientes exportaciones para financiar de manera sostenible aquello que quería importar y no distinguir adecuadamente entre dependencias triviales y dependencias críticas.
Producir donde exista algo más que el deseo de sustituir
Del otro lado, tampoco deberíamos concluir que únicamente vale la pena producir aquello donde Argentina ya sea competitiva sin ningún tipo de apoyo.
Hay actividades capaces de generar beneficios que van mucho más allá de la empresa individual: proveedores especializados, trabajadores capacitados, investigación, transferencia tecnológica, nuevas empresas y conocimientos aplicables a otros sectores. Una actividad también puede resultar importante porque reduce una dependencia especialmente peligrosa o porque constituye un insumo crítico para gran parte de la economía.
La dificultad consiste en distinguir esos casos de una empresa que solicita protección simplemente porque no puede competir.
No existe una fórmula perfecta, pero sí puede hacerse una evaluación razonablemente exigente. Habría que preguntarse si existe posibilidad real de alcanzar una escala competitiva, si la actividad puede exportar o integrarse a una cadena exportadora, si genera aprendizaje tecnológico, si desarrolla proveedores y conocimientos transferibles, si la dependencia extranjera que intenta reducir representa realmente un riesgo y si la necesidad de apoyo debería disminuir a medida que el sector madura.
También habría que considerar si existen proveedores alternativos en países confiables y si el beneficio potencial para la economía justifica el costo que pagará el resto de la sociedad.
Estas preguntas son bastante más exigentes que simplemente observar si un producto aparece en la lista de importaciones.
El objetivo no debería ser maximizar el contenido nacional
Durante décadas, el porcentaje de integración local fue utilizado como símbolo de éxito industrial. Cuanto mayor era la cantidad de piezas nacionales dentro de un automóvil, una máquina o un electrodoméstico, más “nacional” parecía el producto.
Pero maximizar el contenido local puede convertirse en un objetivo equivocado.
Supongamos que una empresa argentina fabrica un producto exportable utilizando 70% de componentes nacionales y 30% importados. Obligarla a sustituir ese 30% puede parecer una profundización industrial. Sin embargo, si los nuevos componentes domésticos cuestan mucho más o tienen menor calidad, el producto final puede perder competitividad y desaparecer de los mercados internacionales.
El resultado sería paradójico: tendríamos un producto con mayor contenido argentino, pero venderíamos menos producción argentina.
La integración local es valiosa cuando aumenta productividad, conocimiento o resiliencia, no cuando se convierte en un fin en sí mismo.
Tampoco deberíamos maximizar simplemente las exportaciones
La especialización estratégica tampoco consiste en exportar cualquier cosa a cualquier costo.
Un país puede aumentar sus exportaciones explotando intensivamente un recurso sin desarrollar alrededor de él nuevas capacidades. También puede atraer una actividad de ensamblaje que importe casi todo, realice una operación sencilla dentro del país y vuelva a exportar sin generar demasiado conocimiento local.
Ambos casos producen divisas y pueden ser económicamente útiles, pero no necesariamente tienen el mismo efecto sobre el desarrollo de largo plazo que una actividad capaz de formar trabajadores, generar proveedores, crear tecnología y aumentar progresivamente el valor agregado local.
Por eso medir únicamente dólares exportados también resulta insuficiente. La pregunta no es solamente cuánto exportamos, sino qué capacidades quedan en Argentina después de exportar.
Una economía puede ser muy abierta y al mismo tiempo tener política industrial
Aquí desaparece otra falsa contradicción.
Durante mucho tiempo se presentó la discusión como una elección entre modelos incompatibles: economía abierta o política industrial, mercado o Estado, importaciones o industria nacional. La experiencia internacional muestra que esas oposiciones son demasiado simples.
Una economía puede importar intensamente y al mismo tiempo promover determinadas capacidades productivas. Puede recibir inversión extranjera y procurar que genere proveedores, conocimiento o investigación local. Puede mantener barreras relativamente bajas para buena parte de la economía y utilizar instrumentos específicos para actividades concretas. Puede comprar tecnología extranjera y desarrollar ingeniería propia alrededor de ella.
También puede participar profundamente del comercio internacional sin aceptar ingenuamente cualquier concentración de riesgo.
La discusión contemporánea ya no gira solamente alrededor de eficiencia versus protección. También incorpora otra tensión: eficiencia versus resiliencia.
De la globalización absoluta a redes de confianza
Zeihan imagina un futuro en el que las grandes cadenas planetarias retroceden y son reemplazadas en mayor medida por bloques regionales y redes de países estrechamente vinculados. Probablemente la transición real sea menos absoluta de lo que él proyecta. La evidencia disponible muestra que las cadenas globales continúan siendo centrales para el comercio mundial y que la producción internacional no está desapareciendo.
Pero algo sí ha cambiado en la forma en que gobiernos y empresas piensan sus cadenas de suministro.
Durante años, una fábrica podía considerar suficiente conocer el precio, la calidad y el plazo de entrega de un proveedor. Hoy también necesita evaluar sanciones, controles de exportación, seguridad de las rutas marítimas, concentración geográfica, rivalidades entre potencias y estabilidad política.
La geografía y la geopolítica han regresado a decisiones que durante un tiempo parecían puramente económicas.
Eso redefine también qué significa especializarse. Un país no necesita ser autosuficiente, pero sí debería saber dentro de qué redes económicas quiere insertarse y qué tan vulnerable resulta su posición dentro de ellas.
Para Argentina, esa transformación puede convertirse además en una oportunidad. Un mundo que intenta diversificar proveedores no pregunta solamente quién produce más barato; empieza también a preguntar quién puede abastecer de manera confiable.
Argentina parte de una situación particular
Nuestro país no necesita inventar una estructura productiva desde cero. Ya posee una agricultura altamente productiva, energía, minería en expansión, industria manufacturera, servicios profesionales, capacidades científicas, universidades, empresas tecnológicas y una larga tradición de ingeniería.
También acumula décadas de conocimiento en actividades que no surgieron espontáneamente de sus recursos naturales. Y dispone de otra característica que puede adquirir mayor valor en un mundo preocupado por la seguridad económica: no necesita limitar su desarrollo al tamaño de su mercado interno si consigue insertarse de manera competitiva en redes internacionales más amplias.
La pregunta deja de ser solamente qué podemos producir para nosotros mismos. Pasa a ser también qué podemos ofrecer a países que buscan proveedores adicionales, geográficamente diversificados y políticamente previsibles.
Una estrategia razonable no debería comenzar preguntando qué importaciones podemos prohibir, sino observando dónde existen capacidades que puedan combinarse, crecer, generar proveedores y acceder a mercados mucho mayores que el argentino.
Eso puede implicar sustituir alguna importación, comenzar a exportar un bien que hoy casi no producimos, utilizar componentes extranjeros para fabricar un producto competitivo o especializarse en una pequeña parte de una cadena mundial. También puede significar aprovechar la reorganización geopolítica del comercio para convertirnos en proveedores confiables de determinados bienes, servicios o tecnologías.
El resultado no tiene por qué parecerse a la antigua sustitución de importaciones.
La escala vuelve a aparecer
Hay además una restricción que Argentina no puede ignorar: el tamaño de su mercado interno.
Con algunos productos puede bastar para sostener una escala competitiva. Con otros, claramente no.
Si una industria necesita producir millones de unidades para alcanzar costos internacionales y el mercado argentino solamente puede absorber una pequeña fracción, existen básicamente dos alternativas: exportar o producir caro.
La protección puede permitir que una fábrica sobreviva vendiendo a precios elevados dentro del mercado doméstico, pero no puede eliminar físicamente las economías de escala. Por eso la orientación exportadora no debería aparecer como una etapa posterior de la política industrial; en muchos sectores debería formar parte de su diseño desde el comienzo.
Si una actividad sólo tiene sentido económico suponiendo que permanecerá indefinidamente dentro del mercado argentino, probablemente debamos preguntarnos con bastante cuidado si realmente vale la pena desarrollarla.
Especializarse no significa volver al país agroexportador
Aquí aparece probablemente la objeción más importante. Si Argentina decide no fabricar todo y concentrarse en aquello donde tiene mayores capacidades, ¿no corre el riesgo de volver simplemente a exportar materias primas e importar manufacturas?
La pregunta es legítima, pero confunde especialización con resignación.
Especializarse no significa aceptar pasivamente la estructura productiva existente. Significa construir a partir de ventajas reales y capacidades acumuladas, intentando desplazarse hacia actividades de mayor productividad, complejidad y valor agregado.
Un recurso natural puede exportarse sin procesamiento, pero también puede convertirse en la base de proveedores, ingeniería, tecnología, servicios especializados, investigación y nuevas industrias. Una capacidad industrial existente puede desaparecer frente a la competencia internacional o puede especializarse en segmentos donde su conocimiento acumulado tenga verdadero valor. Una universidad puede limitarse a formar profesionales para el mercado interno o convertirse en parte de un ecosistema exportador de conocimiento.
Las posibilidades concretas merecen análisis propios. Precisamente por eso los próximos artículos de esta serie examinarán por separado los recursos naturales, el petróleo, la minería y las actividades estratégicas.
Aquí lo importante es establecer el criterio general: especializarse no significa producir menos cosas, sino intentar producir bien aquellas donde el país puede construir una ventaja sostenible y asegurarse proveedores confiables para aquello que decide no producir.
¿Quién decide qué es estratégico?
La palabra “estratégico” tiene un problema: puede utilizarse para justificar prácticamente cualquier cosa.
Una empresa que desea protección siempre puede encontrar alguna razón por la cual su actividad sería indispensable para el país. Por eso la especialización estratégica no puede descansar solamente en declaraciones empresariales ni en decisiones discrecionales de funcionarios. Necesita mecanismos capaces de descubrir capacidades, medir resultados y corregir errores.
El sector privado conoce tecnologías, mercados y costos que el Estado no puede conocer con precisión. El Estado, por su parte, puede observar necesidades de infraestructura, formación, investigación, financiamiento, seguridad económica y coordinación que una empresa individual no tiene incentivos para resolver.
Ninguno de los dos posee toda la información.
Una estrategia productiva razonable requiere interacción entre ambos, pero también competencia, transparencia y evaluación suficiente para evitar que esa relación se convierta simplemente en protección para empresas políticamente influyentes.
La política industrial más difícil no es decidir a quién ayudar. Es saber si la ayuda está funcionando y, sobre todo, cuándo debe terminar.
El error de buscar una respuesta universal
Quizá una de las razones por las cuales Argentina oscila tanto entre modelos sea nuestra tendencia a buscar una regla única para toda la economía. Durante una etapa la respuesta fue sustituir importaciones; en otra, abrir; después, volver a proteger.
Pero una economía moderna difícilmente pueda administrarse mediante una consigna universal.
Habrá productos que resulte absurdo intentar fabricar, actividades donde Argentina pueda competir prácticamente sin ayuda, sectores donde una intervención temporal permita desarrollar una capacidad que después sea competitiva y unos pocos casos donde la seguridad nacional, la salud, la energía o alguna dependencia crítica puedan justificar costos que no aceptaríamos en una industria ordinaria.
También habrá bienes que resulte perfectamente razonable importar, pero para los cuales no sea prudente depender de un solo país o de un único proveedor.
Tratar todas esas situaciones de la misma manera conduce necesariamente a errores. La política productiva debería ser selectiva precisamente porque los sectores, las tecnologías y los riesgos son diferentes.
Entonces, ¿hay que volver a fabricar todo lo que importamos?
No.
Pero tampoco deberíamos concluir que todo aquello que hoy importamos debe continuar importándose para siempre ni que da exactamente lo mismo de dónde provenga.
La lista de importaciones no es un programa industrial. Es simplemente una fotografía de aquello que actualmente compramos en el exterior.
Algunas de esas importaciones sería irracional intentar sustituirlas. Otras podrían convertirse en oportunidades productivas. Algunas señalarán dependencias que conviene reducir mediante producción doméstica y otras podrán resolverse mucho más eficientemente mediante una mayor diversificación de proveedores.
La diferencia no puede establecerse preguntando solamente cuánto dinero sale del país cuando importamos. Hay que considerar productividad, escala, conocimiento, proveedores, mercados externos, empleo, tecnología, costo para el consumidor, concentración de abastecimiento y riesgo geopolítico.
Argentina necesita superar, en definitiva, tres simplificaciones. La primera consiste en creer que todo lo importado es automáticamente una oportunidad de sustitución. La segunda, en asumir que todo aquello que hoy resulta más barato importar debería abandonarse definitivamente como posibilidad productiva. Y la tercera, en suponer que siempre conviene comprar al proveedor más barato sin preguntarnos qué dependencia estamos creando.
Las tres convierten una pregunta compleja en una regla demasiado sencilla.
De sustituir importaciones a construir capacidades
Quizá incluso debamos abandonar progresivamente el lenguaje de la sustitución de importaciones.
El objetivo de una política productiva moderna no debería ser reducir al mínimo aquello que compramos al mundo. Debería ser aumentar aquello que somos capaces de ofrecerle y asegurar razonablemente aquello que necesitamos obtener de él.
Eso puede requerir importaciones, inversión extranjera, tecnología desarrollada en otros países y acuerdos estrechos con proveedores confiables. También puede significar que determinados productos que alguna vez fabricamos localmente nunca vuelvan a producirse en Argentina.
Nada de eso constituye necesariamente una derrota.
La verdadera pregunta es qué estamos construyendo a cambio.
Si las importaciones permiten producir más, aprender, exportar y aumentar nuestra productividad, forman parte del desarrollo. Si diversificar proveedores reduce una dependencia peligrosa sin obligarnos a fabricar ineficientemente un bien, también forma parte de una estrategia racional. Si una política de protección consigue que una actividad adquiera capacidades que luego le permiten competir, puede haber cumplido una función valiosa. Si simplemente consigue que un producto caro continúe fabricándose indefinidamente para un mercado cautivo, probablemente no.
La diferencia entre esos resultados define una política productiva moderna.
No se trata de elegir entre fabricar todo o comprar todo, ni siquiera de escoger entre producción nacional y globalización. Se trata de aprender a decidir qué producir, qué importar, de quién importarlo y qué dependencias estamos dispuestos a aceptar.
Y esa elección obliga a mirar con mayor detalle la estructura productiva que Argentina ya posee.
Tenemos un país extraordinariamente competitivo en agricultura, con enormes recursos energéticos y minerales en expansión. La siguiente pregunta es inevitable:
¿alcanza con explotar aquello en lo que Argentina ya es competitiva?
Ese será el tema del próximo artículo.
Serie III — Qué estructura productiva debería buscar Argentina
Este artículo forma parte de una serie sobre la estructura productiva argentina, sus restricciones históricas y las alternativas para las próximas décadas.
Artículo anterior: La paradoja de la industria argentina: fabricar para ahorrar dólares podía terminar consumiendo dólares.
Próximo artículo: Agro, minería y petróleo: ¿alcanza con explotar aquello en lo que Argentina ya es competitiva?
Fuentes y lecturas
- Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik (2003). Economic Development as Self-Discovery. Journal of Development Economics, 72(2), 603-633.
- Rodrik, Dani (2004). Industrial Policy for the Twenty-First Century. Harvard Kennedy School.
- Juhász, Réka; Nathan Lane y Dani Rodrik (2024). The New Economics of Industrial Policy. Annual Review of Economics, 16, 213-242.
- Zeihan, Peter (2022). The End of the World Is Just the Beginning: Mapping the Collapse of Globalization. Harper Business.
- Yellen, Janet L. (2022). Remarks on the Way Forward for the Global Economy. U.S. Department of the Treasury.
- OECD (2023). Policies to Strengthen the Resilience of Global Value Chains.
- OECD (2026). Trends in Global Value Chains.
- OECD (2026). Trade in Value Added — Country Note: Argentina.
- World Bank. Estudios sobre cadenas globales de valor, comercio y desarrollo productivo.